La concertation

De nouvelles pratiques au coeur de l'évolution des politiques publiques
Typologie de l'implication du public dans une démarche de concertation
Quelques règles à respecter
La concertation - Retour d'expériences

A- De nouvelles pratiques au cœur de l'évolution des politiques publiques

Le principe de participation ("tous concernés, tous impliqués, tous acteurs") est constitutif de la notion de développement durable.

Sur ce point, le développement durable rejoint un courant de réflexion autour du concept de "gouvernance locale", principalement nourri par la science politique anglo-saxonne. Ce concept désigne l'articulation entre le pouvoir délégué aux élus et le pouvoir qui reste aux mains de ceux qui ne le sont pas, et que l'on rassemble couramment derrière le terme de "société civile" : associations, communautés (surtout dans l'approche anglo-saxonne), acteurs économiques ou simples citoyens.

La dynamique du développement durable rejoint aussi une tendance de fond : celle d'une diffusion progressive de nouvelles pratiques qui tendent à favoriser l'implication des citoyens dans l'élaboration des politiques publiques ou tout du moins dans certains projets (consultations, débats publics...). Cette tendance s'illustre dans les projets locaux (notamment dans les dispositifs successifs de la politique de la ville) comme dans les projets d'intérêt national (grands équipements et infrastructures).

Une démarche d'Agenda 21 local se doit de respecter le principe de participation. La collectivité qui l'initie doit donc travailler à l'animation permanente de son territoire au travers de dispositifs d'échange et de concertation entre ses élus, ses techniciens, les citoyens et l'ensemble des acteurs socioéconomiques

Il n'existe pas de méthode générique pour associer les acteurs, et un processus de concertation peut combiner une multitude d'initiatives en fonction des objectifs poursuivis. Chaque initiative se caractérise par le type de public ciblé (acteurs économiques, représentants associatifs, "simples" citoyens, public volontaire, élu ou désigné...) et le degré d'implication sollicité : information, consultation, concertation, participation.

B- Typologie de l'implication du public dans une démarche de concertation

Les quatre degrés classiques⁽¹⁾ d'implication du public se complètent :

1- Circulation de l'information et sensibilisation au développement durable.
"Informer, c'est mettre au courant d'un certain nombre de faits ou d'intentions". En dehors des dispositions légales concernant le droit à l'information des citoyens (droit d'accès aux documents administratifs, droit à la publicité et à la publication des débats et des décisions...), le pouvoir local a une grande latitude pour choisir le contenu des informations qu'il transmet aux habitants et surtout le moment où il les transmet. Une telle capacité est d'ailleurs inhérente à la nature du pouvoir...

Le fait d'informer n'est pas une relation à sens unique, mais constitue déjà une sorte d'échange. L'informateur se doit en effet de bien connaître le public auquel il souhaite s'adresser pour mieux cibler son message.

Un message comme celui du développement durable, dont l'ambition est d'être diffusé le plus largement possible, se doit d'être décliné à des degrés de simplification différents, sur des supports adaptés, pour toucher le grand public. Tout le monde ne peut s'approprier les phrases générales et souvent fastidieuses de la Déclaration de Rio...

2- Consultation
Une action de consultation vise à recueillir l'avis de tout ou partie des citoyens d'un territoire. Le citoyen ne participe pas à la décision, il éclaire le décideur dans sa prise de position.

On peut rapprocher la consultation de la notion d'"information ascendante", c'est-à-dire celle que les citoyens émettent à destination du pouvoir. La consultation est un recueil organisé d'informations ascendantes, qu'il s'agisse d'une obligation légale (enquêtes publiques) ou facultative (référendum d'initiative municipale, questionnaire d'enquête).

3- Concertation
On peut la définir de façon générale comme une implication fondée sur le travail en commun des élus, des techniciens et des habitants du territoire sur un projet public, selon une procédure collective préalable à la décision.

Si la consultation est une démarche ponctuelle ou sporadique, la concertation suppose bien évidemment un contact régulier entre les acteurs. La réunion, au sens physique du terme, reste l'instrument privilégié de la concertation.

4- Participation
Le terme de participation est ici restrictif, puisqu'il désigne un véritable "partage du pouvoir", ou tout du moins une "co-décision" sur les principales options du projet en question.

La loi française, en l'occurrence celle du 6 février 1992 (loi n°92-125 relative à l'administration territoriale de la République), rappelle que toute forme de concertation "octroyée" (conseils de quartiers, comités consultatifs communaux, conseils d'anciens ou de jeunes...) ne saurait aller à l'encontre du principe représentatif de la démocratie locale, et du pouvoir (ou devoir) de vote des élus locaux.

Une démarche participative au sens fort du terme ne peut donc qu'être fondée sur une relation de confiance entre élus et citoyens impliqués, sur un contrat tacite qui laisse un projet relativement ouvert aux propositions alternatives ou complémentaires.

C- Quelques règles à respecter

Faute de méthodologie "tout terrain", il existe quelques règles simples qui peuvent favoriser le succès d'une démarche de concertation :

Participer à une concertation ou à un débat public, cela veut dire avant tout que l'on évite les préjugés pour écouter et se forger une opinion avant d'argumenter.
La concertation doit intervenir très en amont de la décision : elle porte donc aussi sur des questions d'opportunité et sur l'analyse des besoins auxquels le projet en cause cherche à répondre.
Elle repose sur la transparence : disponibilité et accessibilité des dossiers techniques notamment.
Elle n'est pas la recherche du consensus à tout prix ; toutes les opinions sont examinées, mais il ne sera pas forcément donné suite à toutes les demandes exprimées.
Le porteur du projet, le pilote de la concertation doivent répondre aux questions et rendre compte des suites données aux discussions.
Elle n'est pas une co-décision : le maître d'ouvrage, l'autorité publique exercent leur responsabilité en prenant ensuite leur décision en toute connaissance de cause.
La concertation n'est pas une démarche à éclipses mais une demande continue qui accompagne le projet tout au long de son élaboration, jusqu'à sa réalisation.

La Charte de la concertation, élaborée en 1996 à l'initiative du Ministère chargé de l'environnement, rappelle aussi quelques grands principes.

D- La concertation - Retour d'expérience

Afin d'approfondir sa capacité d'expertise de diffuser des pratiques innovantes en matière de concertation, l'Arene a initié ou participé à plusieurs expériences ces dernières années :

En parallèle au lancement d'une démarche Agenda 21, l'agence a financé une formation-action sur la concertation auprès des élus et techniciens de la commune de Bessancourt (Val d'Oise) à l'automne 2002.
L'agence a accompagné une démarche de concertation autour de l'élaboration et la mise en œuvre de chartes environnementales de zones d'activité. Ces chartes sont placées sous le sceau du volontariat et de l'engagement réciproque des acteurs.
L'agence pilote le projet "Marchons vers l'école", qui s'appuie dans sa réalisation sur une nécessaire concertation entre collectivités locales, associations de parents d'élèves, et institutions concernées.
L'agence s'investit dans les groupes de travail sur la constitution d'une filière-bois en Ile-de-France et dans le réseau Territoires emploi environnement (Tee), qui sont autant de lieux de concertation entre acteurs professionnels et institutionnels.
L'agence propose un numéro de sa collection "Comprendre l'environnement " - 340 Ko - consacré à la concertation (n°8)
l'agence a organisé une journée technique sur "la concertation: outils et pratiques dans les projets de territoire" le 9 octobre 2003. Télécharger le compte-rendu - 327 Ko

(1) : L'analyse des différents degrés d'implication du public est notamment développée par Georges GONTCHAROFF dans son ouvrage 2001, l'Odyssée communale, Tome 8, "La reprise en main de la politique par les citoyens ou la démocratie locale participative",
ADELS, Paris, 2001, 326 pages. Pages 34 à 46 puis chapitres suivants.